文/石念軍

　　在十八屆三中全會《決定》明確“推進戶籍制度改革”之后,公安部副部長黃明昨日答記者問時,明確談到了戶籍改革的路線圖和時間表:“到2020年,要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式,城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。”

　　戶籍改革的核心是打破城鄉二元結構,促進人口在不同地區間的有序流動。尤其是在新型城鎮化過程中,有序吸納農民變市民,不僅是推進社會良性運轉的需要,也是新型城鎮化的應有之義。正如黃明所指出的,“核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤”。在現實社會中,戶籍就像一條“資格線”,直接決定著不同戶籍持有者的公共服務優劣和社會福利高低。也正是戶籍背后所附著的利益差異讓戶口成了身份和地位的標志,不僅進城務工農民對城市戶口多有羨慕,而且有相當一部分大學畢業生同樣不能落戶就業城市。在城鄉資源、區域資源不平衡的大背景下,戶籍就像是一道“壁壘”,讓城市難有開放可言,讓發展更添許多阻礙。“戶籍即利益”的現實也決定了,要改革,就必須先拿利益開刀,調整利益關系。

　　而“戶籍即利益”格局之所以長期難解,很大程度上是因為,一些城市習慣以戶籍為門檻,將外來務工人員等阻擋在公共福利體制之外,從而減輕財政負擔；同時,因為沒有城市戶口也就意味著不能平等享有公共服務和社會福利,這就降低了獲取農村剩余勞動力的成本,城市發展從中獲益匪淺。有了這樣的雙重“利好”,長期獲利的城市自然不愿意降低外來人員落戶的門檻。也正如黃明所說,“戶口附著上的利益太多,要逐步剝離”。只有率先剝離了這些利益的束縛,才能有效破解城市的戶籍壁壘,以合法穩定住所和合法穩定職業為基本條件遷移戶口也才會有可能。

　　剝離附著于戶口上的利益,很大程度上也是為城市管理“減負”。在現有的格局中,相關福利制度很多都是“國家撥一點、地方出一點、個人交一點”的三方共籌,執行的依據同樣多為戶籍。而地方政府就好比“一家之主”,也要精打細算過日子,自然不愿接納一個沒有戶籍福利的人落戶自己的轄區,分享自己長期投入建成的福利機制。黃明坦言此舉“涉及的領域多,協調的難度大,需要配套改革、協力攻堅”,原因就在這里。而配套改革、協力攻堅的首要對象,則必然是實現個人福利賬號隨人遷移,而不是繼續與戶籍一起沉睡。有學者解讀《決定》對財權與事權的改革,認為國家上收部分財權和事權的目的,就在于突破地區保護、打破公共福利的區域不平衡與不協調。

　　戶籍改革的根本目的是實現人口的有序自由流動。剝離附著于戶口之上的各種利益,有助于提高戶籍的開放性。但要實現流動的秩序性,根本還在于各地“利益”的均等化。正如農民之所以羨慕市民,是因為“市民”意味著更好的公共服務和社會福利。強調戶籍改革要剝離利益,也斷然不是要取消既有的公共福利,重回苦日子,而是強調戶籍的開放性。歸根結底,只有在“利益”均等的前提下,更加開放的戶籍制度才不會加劇人口的單向流動。　　

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