半島全媒體記者 尹彥鑫

“孤懸”十余年的跨海大橋高架路二期實現(xiàn)了通車，26年的“斷頭路”株洲路全線貫通，6起15年土地糾紛案最終得到了化解……近年來，青島市嶗山區(qū)堅持“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，善用“法治思維”解決發(fā)展中遇到的問題，探索出了以“1個審理指引”“5項管理制度”“5項保障措施”為主要內(nèi)容的“1+5+5”行政復議及應(yīng)訴全流程管控機制，通過加強事前指導、事中規(guī)范、事后保障，不斷規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，提高行政應(yīng)訴能力和水平，蹚出了一條新路子。

抓前端，做實事前指導：“1項指引”讓依法辦事有了“操作說明書”

“《嶗山區(qū)收回集體土地使用權(quán)類案件審理指引》為我們基層‘城中村’改造提供標準化、具體化、規(guī)范化指引，能真正解決我們工作過程中的實際問題，現(xiàn)在它已經(jīng)成了我的 ‘ 案頭書’和‘掌中寶’。”胡磊是青島市嶗山區(qū)中韓街道建設(shè)發(fā)展中心副主任，在談到該片區(qū)創(chuàng)造了“城中村”改造“三年任務(wù)，16個月完成”的“嶗山速度”時，對司法工作提供的有力保障贊不絕口地說。

發(fā)展出題目，改革做文章，發(fā)展之問，問的是難點、重點；改革作答，要答出勇氣、答出智慧。面對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中容易出現(xiàn)法律分歧的關(guān)鍵節(jié)點和重要程序，嶗山區(qū)始終弘揚“趕考”精神、保持“奔跑”姿態(tài)，在學習借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，在全市乃至全省范圍內(nèi)率先探索制定適合嶗山區(qū)實際的《收回集體土地使用權(quán)有關(guān)工作規(guī)程》和《指引說明》，建立了一套系統(tǒng)完善的收回集體土地使用權(quán)工作流程。深入分析闡述了收回集體土地使用權(quán)所涉及的法律主體，明確有關(guān)基層群眾自治組織和行政機關(guān)的職責權(quán)限，提高整體工作效率。同時著力整理涉及集體土地使用權(quán)收回有關(guān)請示、批示、決定、議題等文書的要求，形成9類文書參考，為城市更新和城市建設(shè)全過程提供了司法保障。

以此為起點，嶗山區(qū)踐行“抓前端、治未病”理念，針對集體土地征收、綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)督管理、人力資源和社會保障、政府信息公開等案件數(shù)量較多、社會影響較大的6大行政領(lǐng)域進行重點分析，立足行政執(zhí)法實際，對可能產(chǎn)生行政糾紛的重要方面和環(huán)節(jié)進行行政程序梳理、司法觀點指導和重點問題提示，整理了相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)和典型案例，編制了11萬余字的可操作性較強的《嶗山區(qū)行政復議及應(yīng)訴類案審理指引》（以下簡稱《審理指引》），進一步提高行政執(zhí)法規(guī)范化、制度化、標準化程度，不斷提升依法行政能力和水平。“我們以問題為導向，堅持從日常指導入手，盯住一個個‘點’，講深講透講規(guī)范，同時力爭通過一起案例，解決一個問題，規(guī)范一類行為，將法治思維和法治方式貫穿于各單位依法行政工作始終,真正讓《審理指引》成為規(guī)范全區(qū)依法行政工作的常用‘說明書’。”嶗山區(qū)司法局局長王光輝介紹說。

抓末端，做優(yōu)過程管理：“5項制度”讓行政爭議在源頭化解

“起初，我真不理解為什么要對我進行行政處罰，通過行政復議機構(gòu)的辦案人員從業(yè)務(wù)流程到現(xiàn)行法律法規(guī)做了詳細的講解，我也認識到確實存在違法行為，我決定撤回行政復議申請”。日前，嶗山區(qū)某街道一居民因未依法取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》擅自建設(shè)房屋，被行政執(zhí)法部門責令自行拆除違法建筑。該居民不服，遂申請行政復議。這是嶗山區(qū)積極適用調(diào)解和解，對申請人的疑問逐一進行解釋說明，在論證說理中讓復議申請人信服的一個具體案例。

隨著全市城市更新和城市建設(shè)三年攻堅行動的深入開展，涉及集體土地征收補償、城中村改造、違建治理等方面的矛盾糾紛大量增加。為了破解發(fā)展中的問題，嶗山區(qū)牢固樹立能動復議理念，發(fā)揮行政爭議化解矛盾“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”功能，堅持力量下沉、重心下沉、服務(wù)下沉，建立全市首個“法官工作室”“行政復議工作室”，由法官、行政復議工作人員輪崗入駐，與行政機關(guān)、人民調(diào)解員協(xié)同聯(lián)動，形成8人組成的訴源化解隊伍，通過開展普法宣傳、法治咨詢、巡回審判、服務(wù)基層治理等工作，主動將服務(wù)觸角向前延伸，形成“一站式”化解行政爭議新模式，構(gòu)建起司法與行政良性互動的新機制。

結(jié)合工作實際，嶗山區(qū)制定了法律顧問推薦工作制度、行政應(yīng)訴工作報告制度、案件分析制度、調(diào)解和解制度、自行糾錯制度等5項制度，形成了多方參與、力量融合的行政爭議源頭化解機制。一是建立法律顧問推薦工作制度。聚焦律所專業(yè)和特色領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府法律顧問“智庫”和“外腦”作用，為全區(qū)49個有法律服務(wù)需求的黨政機關(guān)推薦業(yè)務(wù)能力較強的法律顧問，同時加強對律師擔任政府法律顧問工作的統(tǒng)籌和管理，不斷提高行政復議與行政訴訟案件的代理質(zhì)效。二是建立行政應(yīng)訴工作報告制度。通過發(fā)揮行政復議委員會辦公室對行政應(yīng)訴工作組織、協(xié)調(diào)、指導作用，抓好統(tǒng)籌。要求被訴行政機關(guān)收到應(yīng)訴通知書后及時報告案件情況，全程掌握應(yīng)訴動態(tài)。今年以來，共收到應(yīng)訴案件材料220余件，實現(xiàn)了各環(huán)節(jié)無縫隙銜接。三是建立行政訴訟案件分析制度。組織被訴部門、法律顧問及相關(guān)業(yè)務(wù)人員開展案件分析80多次，深入剖析案情，客觀分析行政行為依據(jù)、程序等問題，分析敗訴風險點及應(yīng)對舉措，提升行政復議應(yīng)訴工作質(zhì)效。四是建立行政機關(guān)自行糾錯報告制度及通報制度。指導行政機關(guān)及時進行自我糾錯，以最便捷、高效的方式治愈違法行政行為，使行政行為回歸既合法又合理的理想狀態(tài)，及時化解行政糾紛。五是建立行政調(diào)解和解制度。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加大行政調(diào)解和解力度。通過協(xié)調(diào)和勸導，做深做實調(diào)解工作，促使當事人自愿和解、終止復議或達成調(diào)解協(xié)議，推動案件得到實質(zhì)化解。2024年以來，累計開展訴前調(diào)解、以案釋法等活動15場次，通過調(diào)解和解化解行政復議案件、行政訴訟案件共58件，有效節(jié)約了司法資源，實現(xiàn)了行政爭議實質(zhì)性化解。

抓閉環(huán)，強化事后監(jiān)督：“5項措施”讓制度“有棱有角”“長牙帶刺”

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率連續(xù)多年保持100%，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴成為常態(tài)；將新修訂行政復議法納入黨委（黨組）中心組、政府常務(wù)會議學法內(nèi)容，納入領(lǐng)導干部學法用法清單和干部培訓課程.....目前，在青島市嶗山區(qū)領(lǐng)導干部“任職先學法、履職會用法、考評重述法”已蔚然成風。

制度具有管根本、管長遠的作用。嶗山區(qū)堅持嚴字當頭，制定了“5項保障措施”，做好事后監(jiān)督。一是《嶗山區(qū)行政復議與應(yīng)訴責任工作暫行辦法》。明確行政機關(guān)主要負責人為履行行政復議及應(yīng)訴法定職責的第一責任人，通過發(fā)揮領(lǐng)導干部“關(guān)鍵少數(shù)”作用，推動黨政主要負責人履行法治建設(shè)第一責任人職責落實見效，推進全區(qū)行政復議與應(yīng)訴工作高質(zhì)量開展。二是《嶗山區(qū)行政敗訴案件約談辦法》。規(guī)定對符合條件的行政敗訴案件，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)啟動約談程序。主要目的在于督促行政機關(guān)加強和改進行政應(yīng)訴工作，提升依法行政能力和水平，有效降低行政案件敗訴率。三是《嶗山區(qū)行政復議與應(yīng)訴考核工作辦法》。發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將行政復議與應(yīng)訴工作納入法治建設(shè)考核，強化行政監(jiān)督和責任追究，提高行政復議和應(yīng)訴工作水平。四是《規(guī)范行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴管理辦法》。通過規(guī)范行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作，不斷提高正職負責人出庭應(yīng)訴率。發(fā)揮好典型示范引領(lǐng)作用同時，推出行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴的典型案例，實現(xiàn)“出庭又出聲”“出聲有質(zhì)量”的目標。五是《嶗山區(qū)行政復議應(yīng)訴案件線索移送工作暫行辦法》。為督促行政機關(guān)不斷規(guī)范行政行為，保障行政復議決定及行政訴訟生效判決及時得到履行，規(guī)定對符合條件的行政復議及應(yīng)訴案件，應(yīng)紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門要求，依法進行線索移送。

既抓末端、治“已病”，還抓前端、治“未病”，更抓閉環(huán)治“通病”，通過建立健全“1+5+5”行政復議及應(yīng)訴全流程管控機制，將治理環(huán)節(jié)向前端和末端延伸，力爭將矛盾化解在訴前、化解在源頭。近年來，嶗山區(qū)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率連續(xù)保持100%，正職行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率同比提高10%，經(jīng)復議后進入訴訟案件同比下降20%，行政敗訴率同比下降12%，切實實現(xiàn)了行政訴訟“兩降一保”。山東省行政管理學會理事、青島市委黨校管理學教研部副主任李光全表示：“嶗山區(qū)通過規(guī)范行政復議應(yīng)訴工作，帶動提升法治思維和依法行政意識、倒逼行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法、系統(tǒng)推進法治政府建設(shè)，有效實現(xiàn)了從‘事后解’向‘事前防’轉(zhuǎn)變，全面提升了政府治理能力的現(xiàn)代化水平。”曾有過一次行政復議經(jīng)歷的嶗山區(qū)北宅街道一居民李某強感慨：“以前，即便行政機關(guān)做錯了，也不愿自己糾正，只能通過法院判決來糾正，現(xiàn)在的行政機關(guān)不一樣了，對于老百姓反映的確實存在問題的行為，面對原告的指責，單位‘一把手’能態(tài)度誠懇地作出解釋，向原告道歉，自己糾錯了，這就是法治的進步”。

站在新的起點上，嶗山區(qū)將堅持“五區(qū)同創(chuàng)、勇當排頭”總體思路，以“六個現(xiàn)代化”為戰(zhàn)略抓手，強力實施“提質(zhì)爭先年”，持續(xù)完善行政復議及應(yīng)訴工作機制，進一步促進行政爭議源頭預防和實質(zhì)化解，推動行政復議及應(yīng)訴工作走深走實，以實干實績?nèi)ψV寫中國式現(xiàn)代化嶗山實踐新篇章。